广佛实践为全国探索协同立法经验

广佛地铁作为我国第一条跨市域地铁线路已开通13年，对推进广佛全域同城化具有重大意义。图为佛山地铁2号线顺德区石洲站，列车正在驶向广州南站。戴嘉信 摄

位于广州南站的佛山地铁2号线，每天穿梭两市的旅客在这里通勤。 戴嘉信 摄

    “人住佛山，在广州上班，每天在两座城市中来回切换。现在佛山地铁3号线也开通了，直接经过家门口，这种幸福感是摸得着的。”佛山居民胡先生说。

    像他这样的“广佛候鸟”，还有40多万人。坐广佛地铁跨城上下班，成为他们的常态。跨城地铁连接两座城市，也让广佛全域同城化走向纵深。

    政之所兴，在顺民心。作为首个广佛协同立法项目，《佛山市城市轨道交通管理条例》（下称《条例》）将于今年7月1日起施行。通过轨道交通建设管理立法，将为治理交通拥堵、优化城市公共服务、打造一流营商环境和健全共建共治共享的社会治理制度提供支撑。这也标志着全国首部城市轨道交通协同立法法规在广佛诞生，为大湾区协同推进高质量发展提供了经验。

    2021年4月22日，在广东省人大常委会的大力支持与广佛两市人大常委会的共同推动下，广佛协同立法合作协议在佛山签署，广佛协同立法工作正式拉开序幕。作为广佛推进同城化以来首个具有实际意义的立法项目，《条例》针对广佛城市轨道交通互联互通从立法层面进一步依法规范，并于2023年3月30日获广东省十四届人大常委会第二次会议审查批准。在探索区域协同立法方面，广佛走在了前列。

    整合两市立法资源 绘共同愿景建设“轨道上的大湾区”

    时间回到13年前，早在2010年，我国第一条跨市域地铁线路——广佛地铁开通。近年来，连接广州南站的佛山地铁2号线一期、广州地铁7号线西延顺德段都陆续开通运营。据佛山市轨道交通局统计，近年来广佛之间日均交通出行总量达到190万人次，其中每日通勤出行量约75万人次，占出行总量的39%。按照规划，广佛两地要共建18条城市轨道交通线。

    越来越多跨市轨道交通也带来新的思考，如何通过制度化的方式解决规划、建设、营运、执法等问题？协同立法，无疑是一个重要探索。

    《条例》从总则到附则共八章，其内容涵盖行政区划内城市轨道交通的规划、建设、运营以及安全管理、互联互通等活动。为积极推动粤港澳大湾区轨道交通的互联互通，建设“轨道上的大湾区”，该《条例》规定，佛山城市轨道交通线网规划编制时应当按照实际需要征求相关城市人民政府意见。同时，还提出佛山市城市轨道交通建设规划应当根据跨市城市轨道交通一体化规划或者衔接规划的要求，协调确定跨市线路规划方案后依法报批。

    广佛城市轨道交通互联互通项目建设模式实行属地建设的原则确定，项目建设技术标准及要求实行全线统一。为了达到这一目标，早在2021年4月广州、佛山签署《关于加强两市协同立法的合作协议》，全面整合两市立法资源，携手打造粤港澳大湾区法治建设高地。

    广州、佛山两市之所以能够诞生我国首部地方性轨道交通协同立法，得益于两地自古以来就“一家亲”。

    广佛两地地缘相近、人缘相亲，持续演绎着“你中有我、我中有你”的故事。2009年《广州市佛山同城化建设合作协议》的签订以及次年广佛地铁一期的开通，标志着广佛正式迈入同城生活圈阶段。

    在现有行政隶属的条件下，打破行政壁垒与边界，实现基础设施共建共享、产业发展合作共赢、公共事务协作管理的一体化是广佛人民一直以来的共同追求。

    根据广州市规划和自然资源局2021年公布的数据，广佛之间的通勤人口中，住在广州、就业在佛山的约占40%，主要分布于两市中心城区交界地区及地铁广佛线周边；住在佛山、就业在广州的占60%，主要分布在大沥镇（黄岐盐步）、里水（金沙洲）及地铁广佛线周边，双向通勤特征明显。广州白云机场和广州南站两大枢纽现状承担的佛山客流量接近总客流的20%，是周边城市最大客流来源地。

    佛山市轨道交通局方面认为，《条例》作为全国首部城市轨道交通方面协同立法的地方性法规，是在《粤港澳大湾区发展规划纲要》的精神指引下，抢抓交通强国建设契机，为佛山市城市轨道交通高质量发展提供了法律保障。

    发挥极点辐射能力 交通一体化促进区域协调发展

    广佛地铁开通运营13年来，广州和佛山交界处已经成为跨城创业的福地。交通一体化是区域经济一体化的先导和基础，跨城地铁作为交通一体化的重要组成部分，更是同城化的加速器。广佛地铁连接起广州市海珠区、荔湾区，佛山市禅城区、南海区乃至顺德区，打破了广佛之间的交通壁垒，带动了沿线经济发展。

    广佛交通同城化为全国都市圈交通一体化提供了广佛样板，也为两市轨道交通协同立法筑牢了现实基础。随着城市轨道交通规划、建设、运营的线路急剧增加，城市轨道交通覆盖范围不断扩大，规划控制任务更重，保护区管理与设施保护工作更加严峻，城市轨道交通建设期、运营期的安全要求越来越高。基于此，佛山针对城市轨道交通出台管理条例，为城市轨道交通建设、运营安全提供法治保障，显得非常及时。

    广佛两地在轨道交通领域立法中深入推进区域协同，便捷的不仅是两地人民。两地作为粤港澳大湾区的极点和枢纽城市，协同立法实践将助力推动大湾区加快协同发展进程，促进构建高质量发展的区域协调发展格局。

    在佛山市轨道交通局看来，该《条例》能体现三方面的实际意义：一是能实现广佛轨道交通管理制度的一体化，很大程度便利民众出行；二是最大程度推进立法内容的衔接，不仅有助于协调广佛轨道交通涉及的关系，而且有助于提升广佛轨道交通管理效率，为广佛全域同城的法治保障作出有益探索；三是完善了跨市城市轨道交通应急管理协同机制，不仅可以有效预防广佛轨道交通安全事故发生，而且有助于在事故发生时快速、高效作出应急救援。

    据介绍，1986年至今，广州已拥有37年的立法经验，佛山则在2015年获得地方立法权，各项立法工作走在全省前列。广佛推动协同立法，是两市深入贯彻落实国家和省推进粤港澳大湾区建设、加快广佛全域同城化的部署要求，运用协同创新理念，改进立法工作方式，充分发挥立法的引领、推动作用，加强两市重点领域立法，推动广佛全域同城化高质量发展的重要举措。

    广东省地方立法学研究会会长、广东外语外贸大学教授朱最新表示，当前，广佛两市正对标全球先进城市，努力织密道路基础设施互联互通网络，不再局限于边界上的两地路网拼合接顺，而是按照一个超级城市的要求和标准规划形成“两环二十四射”的高速公路骨干网和80条融合交界地区的道路衔接网。以轨道交通协同立法为新的起点，两市将在大格局中持续谋划综合交通枢纽、轨道交通、道路交通、智慧交通等区域交通，以多层次交通体系建设引领区域协调发展，发挥广佛极点辐射带动作用，高质量推动粤港澳大湾区建设。

    打破区域规则壁垒 区域协同立法在全国渐成趋势

    轨道交通是区域融合发展的“大动脉”。

    2020年，《粤港澳大湾区城际铁路建设规划》要求，在继续实施并优化原珠江三角洲城际轨道交通网规划基础上，做好市域（郊）铁路等轨道网络的融合衔接，打造“轨道上的大湾区”，完善现代综合交通运输体系。

    市域（郊）铁路等轨道网络的融合衔接重点在于对轨道交通的跨区管理。而轨道交通的跨区管理涉及“一票式”“一卡通”“一单制”等相关技术标准、相关管理规则等诸多方面的区域协同。广佛轨道交通协同立法，不仅在两地法规部分内容方面实现了趋同，而且建构了一系列轨道交通互联互通的制度机制，为打造“轨道上的大湾区”提供了必要保障，也为全国的市域（郊）铁路等轨道网络融合衔接提供法治保障进行了一次有效探索。

    实际上，在区域协同立法的探索实践中，广佛并非“独唱”。伴随着京津冀协同发展、长三角一体化发展等区域协调发展不断深入，近年来，区域协同立法渐成趋势，结合区域特色的立法“自主订制”蔚然成风，广佛协同立法的实践汇入全国各地区域高质量发展路径探索实践的和声中。

    举例而言，京津冀三地的《机动车和非道路移动机械污染排放防治条例》、沪苏浙皖四地的《大气污染防治条例》，以及湖北省恩施州与湖南省湘西州跨区域合作出台的《酉水河保护条例》等一系列协同立法成果不断涌现。全国各地探索出多样化有效的立法协作机制，并非单个地区的“一枝独秀”，而是合力共建区域协同发展的“春意满园”。

    当前，大湾区迫切需要通过区域协同立法，破解三地间的制度壁垒、法治壁垒，实现三地规则衔接、机制对接，确保大湾区发展的整体性、系统性，提升大湾区的整体竞争力，打造宜居宜业宜游的优质生活圈。

    《条例》以立法护航珠三角区域高质量一体化发展，不仅有利于广佛全域同城化“一张网、一票通、一座城”的格局构建，更是为粤港澳大湾区高质量发展探索了宝贵经验。

    对话

    佛山市人大常委会法工委主任林国荣：

    协同立法让跨市轨道

    从“分治”变为整合

    广佛协同立法特别是率先为城市轨道交通立法，会带来哪些新变化，在全省乃至全国有何意义？近日，佛山市人大常委会法工委主任林国荣表示，广佛两市协同立法，整合立法资源，有助于共同打造粤港澳大湾区法治建设高地。而广佛协同为城市轨道交通立法，可解决跨市轨道交通线路在不同城市内的执法问题，由“分段而治”变为“有机整合”，深度推进一体化，也可为全国其他地方立法实践提供参考借鉴的经验。

    问：广佛两地为什么要进行协同立法？

    林国荣：打破地域垄断，让资源要素在更大范围内流动和再配置，这是区域协调发展的真谛。通过区域协同立法制定衔接规则来解决含有跨区域因素法律关系的地方规则适用问题，是促进区域间资源要素自由流动，构建区域统一大市场的客观需要，亦是构建区域协调发展新机制的又一重要制度供给路径。

    区域协同立法是近年来地方立法的创新做法。新修改的立法法增加规定：“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会根据区域协调发展的需要，可以协同制定地方性法规，在本行政区划或者有关区域内实施”“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州可以建立区域协同立法工作机制”。

    问：作为区域协同立法项目，《佛山市城市轨道交通管理条例》有哪些政策背景和实践创新？

    林国荣：2021年4月22日，广佛协同立法签约仪式在佛山举行。广州市人大常委会法工委与佛山市人大常委会法工委正式签署《关于加强两市协同立法的合作协议》。根据该合作协议，广佛决定加强两市协同立法，全面整合两市立法资源，共同打造粤港澳大湾区法治建设高地。

    根据上述协议，协同立法内容包括立法项目的立项，调研起草、修改、审议、实施、解释、清理等工作。围绕协同立法工作中的具体问题，双方将通过召开联席会议、参与对方立法活动、信息通报、走访学习等多种方式，加强联系与沟通。此外，双方还将在信息共享、立法工作队伍建设等方面强化沟通交流。

    问：广佛协同对城市轨道交通立法有何现实意义和示范作用？

    林国荣：《佛山市城市轨道交通管理条例》作为广佛协同立法的首个项目，专门设立一章“互联互通”，对跨市轨道交通线网规划的编制要求、建设标准、运营管理、应急救援等内容进行规范统一，加强广佛两市交通一体化协调，实现两市城市轨道交通在网络、功能、服务、体制等方面的协同发展。这一举措解决了跨市域轨道交通线路在不同城市内的各类执法问题，由“分段而治”变为“有机整合”，推动广佛两市轨道交通规划、建设、运营一体化更加科学顺畅。

    广佛在协同立法上的大胆创新举措，为各地提供了立法实践的新范本。2021年，《佛山市城市轨道交通管理条例（草案）》公布后，全国多地都迈开轨道交通协同立法的脚步。2021年底，南京、镇江两市人大常委会首次协同立法，分别制定出台《关于加强跨市域轨道交通运营和执法管理若干问题的决定》。2022年，陕西省成立陕西轨道交通集团，合并组建陕西省铁路集团有限公司和西安市轨道交通集团有限公司，实现省级铁路集团与市级地铁集团的全面合并。

    声音

    广东省人大常委会法制工作委员会副主任余建红：

    探索区域协同立法，广佛走在前列

    协同立法有利于打破地域、行政壁垒，提高区域政策协同，推动生产力合理布局、生产要素自由流动，促进区域协同发展向更高水平和更高质量迈进，最终提高地区的整体竞争力和影响力。

    在探索区域协同立法方面，广州与佛山是走在前列的。广佛两市地缘相近、人脉相亲，正逐步向全域同城化发展。2021年，省人大常委会法工委推动广州和佛山两市人大常委会法工委在全省率先签订《关于加强两市协同立法的合作协议》，广佛两市建立协同立法工作机制。今年3月，省十四届人大常委会第二次会议审查批准了《佛山市城市轨道交通管理条例》。《广州市城市轨道交通管理条例》（修订）也已列入广州市人大常委会2023年立法工作计划中。广佛协同立法对于推进广佛全域同城化有着重大的制度意义。

    当前，广东正以珠三角为主阵地，举全省之力推进粤港澳大湾区建设，轨道交通建设正是大湾区加速融合的“强力引擎”。在轨道等基础设施建设推进湾区“硬联通”的同时，规则机制的“软联通”，也在持续拓宽深化。协同立法正是通过确定的法律范式将不同区域的规则机制凝聚成统一的制度整体，从而统筹整合制度资源、优化区域资源配置，助推粤港澳大湾区的“软硬联通”、协调发展。广佛轨道交通的协同立法，在推进“轨道上的大湾区”加速发展的同时，对于找准粤港澳大湾区九市协同立法的切入点，也有着重要的示范意义。

    聚焦重点领域、新兴领域立法，是广东立法工作近年来的一大亮点。今年，省人大常委会将紧扣《粤港澳大湾区发展规划纲要》，深入开展粤港澳大湾区协同立法专题调研，在统一市场制度规则、畅通要素资源流动、促进跨区域基本公共服务便利共享等方面下功夫，积极推动大湾区协同立法，充分发挥立法对大湾区建设的引领、推动、规范和保障作用。

    广东省地方立法学研究会会长、广东外语外贸大学教授朱最新：

    广佛协同立法有助于推进区域一体化

    2010年，我国第一条跨市域地铁线路——广佛地铁开通。从开通之初日均客流不足10万人次，到现在日均近60万人次。截至目前，广佛两地有3条地铁相连相通，未来，广佛两地共建18条城市轨道。面对日益增多的跨市轨道交通，相应的法律制度存在空白区。在实践中，广佛轨道交通规划、建设、营运、执法等问题基本上是以“一事一议”方式来解决。

    广佛轨道交通协同立法，通过整合广佛两地立法资源优势，不仅在轨道交通管理方面确立了不少相同的规则，而且在互联互通的轨道交通线路规划建设、营运、应急等方面确立了一系列衔接规则，为广佛轨道交通发展提供了有力的法规保障，对落实和推动广佛地铁一体化发展具有重要意义。

    在广佛同城化发展进程中，基于行政区划分割等多重因素，迫切需要订立规则消除行政壁垒、市场分割等“绊脚石”。广佛轨道交通协同立法是在尊重既有利益格局、确保区域整体利益的前提下，通过平等协商，并以各方都能理性接受的方式协调各方利益，达成的制度安排，实现了广佛利益在轨道交通方面的动态均衡，不仅有助于推动广佛地铁一体化发展，而且为广佛同城化发展中其他领域的协同立法提供了良好的示范和引领作用，具有重要的法治示范意义。

    通过这种协同立法，加强立法沟通协调、整合区域立法资源，共同研究解决区域协同立法中的重大问题，实现立法决策和改革发展决策相衔接，将有力助推城市群（区域）各领域一体化，形成一体化的创新合力，不断优化区域营商环境，提升区域整体竞争力。

    撰文：唐梦 李昱莹